Валентин Бойко, громадський активіст.

 

 

Проект статуту м. Миколаєва. Окрема думка.

 Надто багато проблем накопичилося в нашому житті. Окремим рядком постають проблеми соціуму в окремо взятому місті на конкретній території. Ще б пак, ми в цьому місті живемо, це наші, не чужі проблеми, ми знаємо звідки вони виникають. Вони нас дратують, ми волаємо їх позбавитися. Задля вирішення цих проблем ми вибираємо місцеву владу й делегуємо їй упорядкування нашого місцевого самоврядного життя.  Не завжди це виходить, зловживають нашою довірою, мабуть тому законодавець залишив за нами, мешканцями міста, можливість безпосередньо брати участь в інституті місцевого самоврядування й контролювати дії влади.

10.06.09 відбулися громадські слухання про винесення на затвердження міської ради "доопрацьованого і остаточного" варіанту Статуту міста Миколаєва, який розроблявся апаратом ради протягом останніх двох років. Найближчим часом проект Статуту буде винесений задля затвердження на чергову сесію міської ради.

На мій погляд, навіть з доповненнями, що пролунали 10.06.09, проект Статуту міста Миколаєва  не готовий. І ось чому.

За останні п’ять років на рівні нашої міської ради за рахунок бюджету і не тільки проведено безліч заходів у вигляді семінарів, конференцій, зборів, де розглядалася, в принципі, єдина супернагальна проблема: яким чином підняти активність мешканців у здійсненні місцевого самоврядування, як підвищити контроль з їхнього боку місцевої влади, як зробити, щоб усіх можна було почути.

По закінченню пропонувалося апробовані власні або запозичені дослідження  закріпити у Статуті міста. Вивчаючи проект Статуту я не знайшов жодних, за виключенням „кострубатої” пропозиції щодо права кожного мешканця бути присутнім на сесії міськради, що, без сумнівів, має перетворити сесію у звичайний базар за участю правоохоронних органів.

Не витримує критики сама концепція Статуту територіальної громади, відповідно до якої було запропоновано "закріпити в новій редакції Статуту основні принципи, згідно з якими здійснюється місцеве самоврядування  в місті Миколаєві”. Адже концепція повинна б спиратися не на принципи, загальні для всієї України, а на статутні норми, які б відповідали інтересам конкретної миколаївської територіальної громади, простіше говорячи – очікуванням і прагненням мешканців, що проживають у місті.    

Проте зробили не так. Спростили. Переписали принципи, права та обов’язки суб’єктів місцевого самоврядування з низки законодавчих актів, об’єднали і замість слова „збірник принципів та норм, регулюючих місцеве самоврядування” написали слово "Статут".

Статут - це дещо інше. Це право на власне бачення місцевою громадою, на свою діяльність в тих моментах, де це дозволяє український законодавець. Просто ж збирати норми до купи – це не бачення.

Як на мене, то в ситуації, де ми не можемо втрутитись в жорстку регламентацію комунальних питань (щодо транспорту, освіти, охорони здоров’я, бюджету тощо) запорука дієвості Статуту - у визначенні та роз’ясненні мешканцю його можливостей як суб’єкта місцевого самоврядування, у розробці та наповненні відповідних, вже визначених законодавцем, форм безпосередньої демократії. 

Згодом через ці  форми можна  вносити корективи у різні сфери місцевих взаємовідносин. Цей шлях одночасно буде демократичним і статутним (нормативним), з урахуванням особливостей місцевої спільноти.     

Законодавець (Верховна Рада України), через прийняття Статуту, запропонував нам самостійно конституціюватись, оскільки пред­мети відання, права та обов'язки, компетенцію органів та по­садових осіб місцевого самоврядування, які забезпечують реалізацію права громадян на здійснення місцевого самовряду­вання, можна змінювати, уточнювати, або доповнювати, лише у тому випадку, коли це не суперечить чинному законодавству. Для цього потрібна відповідна компетенція, бажання та ініціатива. За цих умов реально і можливо, що в деяких миттєвостях муніципального життя   мешканці Миколаєва зможуть існувати де-факто: з правами, механізм реалізації яких відповідає вимогам часу, унормований, доведений і є обов’язковим для всіх на відповідній території. 

Справді, деякі законодавчо визначені форми локальної демократії в новому проекті Статуту (ст. 9) зазначено (проігнорувати їх укладачі не змогли),  і на перший погляд вони начебто чисті й  прозорі, але вони не пророблені й  не доповнені. 

Статут потрібен, але за умови його актуалізації. Тоді, нарешті, він стане правовим актом  за своєю сутністю (а не за кількістю витягів з законів). Статут зафіксує власну або запозичену новаційну муніципальну практику, уточнить норми і правила взаємодії  населення, суб’єкта публічної влади,  і самої влади. 

Нижче  -  з зауваження та пропозиції по конкретних статях нової редакції Статуту.

В п. 6 ст. 7 нового проекту Статуту  у розділі щодо перспективних напрямків розвитку місцевого самоврядування першим напрямком стоїть економічний розвиток міста зі зберіганням рівноваги з екологічним середовищем. Згоден, це важливо, але зазвичай регуляторна політика і господарська діяльність є прерогативою держави, а не місцевого самоврядування. У нас в державі скоріш громадська, а не господарська концепція розвитку місцевого самоврядування,. Тому, на мій погляд,  першим,  та чи не головним напрямком розвитку самоврядування все ж  таки, має бути  створення і всебічний розвиток умов  участі місцевих жителів у здійсненні місцевого самовряду­вання.

До речі, другим пунктом напрямків розвитку місцевого самоврядування можна було б - одним реченням - поставити розвиток соціальної складової самоврядування (безпека проживання, освіта, охорона здоров’я, молодь, спорт тощо). 

Далі –  про місце Статуту серед інших локальних актів, які прийматиме  безпосередньо територіальна громада, або виборні органи та(чи) посадові особи місцевого самоврядування.

Насамперед, не дуже зрозуміло, чи означає прийняття Статуту те, що всі акти, які приймаються органами місцевого самоврядування або територіальною громадою, безпосередньо повинні відповідати Статуту,  закладеній в нього концепції, принципам і нормам.

Наступне. У проекті Статуту не пророблено питання, чи існує і яким чином здійснюється інформаційна складова місцевого самоврядування (так звана «гласність»), у який спосіб оприлюднюються рішення, де прочитати оголошення, де гарантії отримання інформації з боку муніципальної влади і через які ЗМІ здійснюється зворотній зв’язок з виборними органами влади та посадовими особами. Громадська думка, якщо вона є, як враховується при прийнятті рішень? Як з громадською думкою рахується влада? Чи повинна бути у місті комунальна газета, комунальний інтернет-портал? Якою має бути їхня політика (мовна, наприклад)? Хто і за яких умов може надрукуватися у комунальних ЗМІ? Чи має хтось (особа) чи щось (тема) пріоритет для друку? Усе це важливо!

Наступне. Окремою статтею до Статуту варто прописати таку організаційно-правову форма спільного публіч­ного обговорення та вирішення жителями певної території питань місцевого значення, як загальні збори жителів за місцем про­живання.

У всі часи збори були і залишаються важливою формою безпосереднього волевиявлення тери­торіальної громади щодо рішення питань місцевого значення (ст.1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Проведення зборів громадян регламен­тується «Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання», затвердженим постановою Верховної Ради Ук­раїни від 17 грудня 1993 p., за яким загальні збори громадян є складовою частиною системи місцевого самоврядування. Вважаю, що треба розширити та конкретизувати предмет та порядок загальних зборів громадян за місцем проживання, просвітити громадян щодо компетенції зборів, кінцевого результату проведення такого заходу, характеру прийнятих рішень.  

Наступне. Положення про громадські слухання (ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні") начебто в Статуті розписані. Тимчасом, не визначені права звичайного мешканця міста, який бере участь у громадських слуханнях. Не завадило б мешканцю Миколаєва знати про те, що під час громадських слухань він має право зустрічатися з депутатами міської ради та посадовими особами місцевого самовря­дування, заслуховувати їх, публічно звертатися та вимагати відповіді, критикувати, контролювати ведення протоколу, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, які належать до відання місцевого  самоврядування і предмету громадських слухань. Вкрай важливою була б інформація про те, що пропозиції, які вносяться за резуль­татами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування (п. 3 ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Ця норма закону носить зобов’язальний характер. Бо ж якщо є обов’язковий розгляд то він тягне за собою обов’язковість прийняття рішення (як наслідок розгляду) і наступну відповідальність за виконання (або невиконання) рішення. Вношу пропозицію включити саме цю норму у Статут. Сміливість тлумачення закону у пропонованому проекті Статуту, які обмежують права громадян, стосовно того, що пропозиції, які надійшли від них під час громадських слухань, тільки „аналізуються та враховуються при прийнятті рішення”  вважаю шляхом до безвідповідальності перед громадою.  Пропоную під час громадських слухань, з визначеною у Статуті періодичністю (раз на півкроку), заслуховувати не просто муніципальну владу, а й конкретні партійні фракції, угрупування, блоки, представлені в нашій міській раді, разом з представниками їх у виконавчих органах. Це відповідало б вимогам часу. Предмет розгляду – звіт: чому саме так приймають рішення, як ведуть прийом, де ведуть прийом, чи обізнані зі станом справ у місті тощо. 

Наступне. Право територіальної громади, її членів на місцеві ініціативи закріп­лено у ст.9 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Шляхи реалізації цього права визначені тлумаченням Конституційного Суду України ст.140 Конституції України, згідно з яким місцеве самоврядування здійснюється тери­торіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Згадується це право і в новій редакції Статуту. Рівно чотири речення, з подальшим посиланням на Регламент міської ради.

Тож нагадую, що відповідно до частини другої ст.9 Закону про місцеве самоврядування, порядок внесен­ня місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або стату­том територіальної громади. Таким чином, надаючи таке право органам місцевого самоврядування, Закон допускає різні варіанти порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд ради, що дає змогу найбільш оптимально врахувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особли­вості здійснення місцевого самоврядування. У новому проекті Статуту власного варіанту немає. Але, якщо ми не маємо власних розробок, то чому б не скористатися досвідом сусідів (Одеси, Вінниці, Львова)?

У Статуті варто було б закласти норму, яка встановлювала б, що внесена в установленому порядку на розгляд ради місцева ініціатива підлягає обов'язково­му розгляду на засіданні міської ради, що розгляд повинен відбуватися у відкрито, за участі членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Згідно з законодавством місцева (міська, у даному разі) рада, розглянувши вне­сене на розгляд шляхом місцевої ініціативи питання, приймає рішен­ня. Це рішення, яким би воно не було, обов'язково має бути обнародуване. Порядок обнародування визначається органом місцевого самоврядування або статутом територіальної гро­мади.

Наступне. Вважаю обов’язковою наявність у Статуті громади розписаної норми статті 39 Конституції України: «громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування». Треба донести до кожного громадянина, що ця норма є однією з конституційних гарантій права громадянина на свободу свого світогляду і віросповідання, на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, на використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір, права на вільний розвиток своєї особистості тощо. Мешканець міста Миколаєва мусить знати, що реалізувати своє право проводити збори, мітинги, походи і демонстрації громадяни можуть за умови обов'язкового завчасного сповіщення про це органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування.

Наступна пропозиція стосується розгляду звернень громадян. Пропоную доповнити статутну статтю нового проекту Статуту інформацією про термін подання скарги, права громадянина під час розгляду заяви чи скарги, обов'язки органів державної влади, місцевого самоврядування під час розгляду скарги (ст. ст. 17 – 19 до Закону України „Про звернення громадян”). Ця інформація є базовою і вкрай важливою у взаємовідношеннях місцевої влади з громадою через такий інститут взаємовідносин, як звернення.

Зрештою про органи самоорганізації населення (СОН).  Дві статутні статті, їм присвячені, знову ж таки по суті не підкріплені жодною новацією. Таке враження, що в Україні не існує 10-тилітнього досвіду існування СОНів. Не бачу я тут ані одеського, ані  київського, ані вінницького досвіду, ані згадки про „соціальне замовлення”. Не відображено механізму участі органів самоорганізації  населення в розробці та реалізації програм соціально-економічного розвитку територій. Багато чого немає… За такого підходу органи самоорганізації населення ніколи не стануть складовою системи місцевого самоврядування.

Насамкінець  – про впровадження згаданого вище механізму соціального замовлення в  інших містах України.

Механізм соціального замовлення в Україні вперше був створений і пройшов апробацію в місті Одесі. Як економіко-правова форма розробки й реалізації цільових соціальних програм загальнодержавного й місцевого значення саме соціальне замовлення й дало можливість розробляти й реалізовувати ці програми за рахунок бюджетних та інших коштів, найбільш ефективним чином – шляхом визначення виконавців на конкурсній основі. Характерною рисою механізму соціального замовлення стало те, що його виконавцями стають громадські й благодійні організації, діяльність яких регламентується законами України "Про об'єднання громадян" і "Про благодійність і благодійні організації". Ці організації є, як правило, неприбутковими, що робить можливим максимально повне використання всіх наявних у них ресурсів безпосередньо на рішення соціальних проблем. Досвід застосування соціального замовлення у м. Одесі показав, що постійне прагнення людей одержати й реалізувати своє право участі в рішенні найболючіших соціальних проблем рідного міста отримало системне, а відтак ефективне втілення в практичній спільній діяльності місцевої влади й громади. Вважається, що цей, скалькований у одеситів, механізм є і у нас. На жаль, лише на папері... Якщо не буде згадки про нього у Статуті – маємо величезну імовірність, що так на папері й залишиться! Хоча наші сусіди-одесити, та й уся Європа давно і успішно користуються цим механізмом.

Підбиваючи підсумок змушений констатувати: Статут зроблено «для годиться». Він, можливо, відповідає вимогам 1998-2000 років, та відтоді постали нові питання, на які розлянутий тут проект відповідей не дає, а відповіді, які дає, їх або замало, або вони не надто виразні.